老龄化背景下短期内无法改变的“倒三角”家庭结构使得传统的家庭养老模式难以发挥其应有的作用，因此院舍成为养老职能主要承担者。公办养老机构作为发展最早、养老经验最为丰富的院舍养老机构以及机构养老政策改革的试点，在深化养老体系改革中承担着重要的使命。然而，公办养老机构在发展过程中区域性“二元化”发展趋势愈加显著，由此造成的养老供需矛盾与养老资源的闲置、浪费问题也逐渐显现。公办养老机构的产生与发展是政策的产物，因此通对政策历史的追溯以及对政策作用机制进行分析，探究造成公办养老机构“二元化”问题的政策性原因就显得十分必要。